I løpet av få år har vi vært vitne til en radikal endring i den politiske debatten om prostitusjon både på internasjonalt og nasjonalt hold. I hovedsak kan endringen tilskrives økt global mobilitet. Prostitusjon har fått en betydelig rolle som migrasjonsform, og med FN-konvensjonen av 2000 mot transnasjonal organisert kriminalitet, er den grensekryssende og migrasjonsrelaterte prostitusjonen blitt knyttet til menneskehandel og organisert kriminalitet.
Med menneskehandel mener man rekruttering og forflytting av mennesker med økonomisk vinning som mål, og FN-konvensjonen forstår menneskehandel som et av virksomhetsområdene til transnasjonale kriminelle grupper. Konvensjonens tilleggsprotokoll beskriver ulike former for utnyttelse av andres arbeid med varierende grad av tvang; gjennom prostitusjon og ulike former for tvangsarbeid der noe fremstår som rent slaveri. Også organsalg faller inn under begrepet menneskehandel. Protokollen har hovedfokus på irregulær migrasjon og på hvordan kriminelle grupper profitterer på andres manglende mulighet til å bevege seg over landegrenser på legalt vis. Protokollen har altså sitt søkelys på migrasjonsprosessen og bruken av tvang i utnyttelsen av sårbare grupper. Det er den økonomiske utnyttelsen som er det sentrale, grovheten regnes i antall kroner.
”Menneskehandel” er blitt et fenomen som får enorm politisk oppmerksomhet hele veien fra lokale kommunestyrer via nasjonale myndigheter til internasjonale fora. I vestlige land er det først og fremst den grensekryssende prostitusjonen som har dannet grunnlag for iverksettelse av kontrolltiltak. I kjølvannet har det vokst fram en mer restriktiv holdning til prostitusjon generelt.
Det hevdes at menneskehandel til prostitusjonsformål er den tredje største næringsvirksomheten innenfor transnasjonal kriminalitet, bare slått av illegal handel med narkotika og våpen. I den politiske debatten står offeret i sentrum når man diskuterer menneskehandel, mens ”menneskesmugling” først og fremst fokuserer på forbrytelsen. Det som skiller menneskehandel fra menneskesmugling, er altså at førstnevnte anses som en forbrytelse begått mot individet, mens sistnevnte handler om krenkelse av utlendingsloven. Men dette bildet er ikke entydig. I Norge har vi for eksempel vært vitne til at prostitusjonsdebatten har dreid stadig mer mot å gjøre dette til et spørsmål om lov og orden, slik at prostitusjon ses som både et ordensproblem og et kriminalitetsproblem.
The Trafficking Victims Protection Act 2000
Men koblingen mellom prostitusjon, menneskehandel og transnasjonal kriminalitet har også gitt ny giv til tradisjonell, moralsk begrunnet prostitusjonspolitikk. Den nye anti-prostitusjonspolitikken kommer kanskje aller mest til syne i USAs selvutnevnte rolle som internasjonal overvåker og piskesvinger i kampen mot menneskehandel. Grunnlaget for rollen som internasjonal overvåker er å finne i amerikansk lovverk. For samtidig med at FN var i ferd med å gjøre menneskehandel-protokollen til et supplement til konvensjonen mot transnasjonal kriminalitet, lanserte USA sin egen lov mot menneskehandel ”The Trafficking Victims Protection Act 2000” (TVPA).
Loven ble etablert under Clinton-administrasjonen og reformert i 2003 og 2005 av Bush-administrasjonen, og skal fungere som en ”guide” i den internasjonale kampen mot handel med mennesker. Formålet med loven er å sikre straffeforfølgelse av menneskehandlere, forebygge muligheten for at denne formen for utnyttelse kan finne sted og beskytte ofrene. Med en nasjonal lov i hånden har altså USA gitt seg selv myndighet til og både sette rammene for hvordan andre land bør håndtere menneskehandel, og utøve sanksjoner mot de landene som ikke følger USAs anvisning på feltet.
At USA har valgt å gå i bresjen for en internasjonal kamp mot menneskehandel, kan ved første øyekast virke som en heroisk handling. Men ser man nærmere på vilkårene og de politiske rammene TVPA setter for det internasjonale samarbeidet, fremstår det hele som mer tvilsomt. Loven krever nemlig at andre stater må følge opp amerikanske myndigheters minstekrav – som er kriminalisering og straffeforfølgelse av sexhandel. Bush-administrasjonen prostitusjonspolitikk bygger på en salig blanding av kristen konservativ moralsyn og radikal feministisk kjønnspolitikk, og avviser skillet mellom tvungen og frivillig prostitusjon. Handel med mennesker og prostitusjon er definert som ett og samme fenomen, og når årsaken til menneskehandel er å finne i globaliseringen av prostitusjonsmarkedet, blir løsningen å eliminere prostitusjon. De statene som ikke oppfyller USAs krav, blir møtt med sanksjoner i form av kutt i eller tap av ikke-humanitære bistandsmidler. Samtidig kreves det at organisasjoner eller stater som søker økonomiske midler gjennom TVPA, tar aktivt avstand fra prostitusjon. Som en liten kuriositet kan det jo nevnes at President Bush hylles av amerikanske radikal feminister for å være feministenes mann.
Det finnes per i dag ingen dokumentasjoner på omfanget av menneskehandel, og det opereres med alt fra noen hundre tusen til flere millioner involverte. Rapporten for 2007 kalkulerer med ca. 800 000 personer som årlig ender opp som ofre for menneskehandel et eller annet sted i verden, av disse er 80 prosent kvinner og 50 prosent mindreårige. Det gis ingen referanser til kilder eller informasjon om hvordan man har kommet fram til dette tallet på ofre. Amerikanske myndigheter har hevdet at årlig traffikeres mellom 45 000 og 50 000 i USA. Samtidig viser rapporten for 2007 til 1175 identifiserte ofre over en periode på sju år. Det kan selvfølgelig hevdes at menneskehandel nødvendigvis foregår i det skjulte og er en form for kriminalitet som er særlig vanskelig å avdekke. Samtidig åpner gapet mellom det antatt enorme omfanget og de få påviselige tilfellene, for en kritisk vurdering av påstandene om at menneskehandel er av epidemisk karakter og har blitt en stadig mer lukrativ business for kriminelle aktører og individer.
Årlig rapportering
Resultatet av USAs internasjonale overvåkning har siden 2001 blitt publisert i ”The Trafficking in Persons Report”, som gis ut årlig og der de ulike landene rangeres med betegnelsene Tier I, Tier II og Tier III. Tier I omfatter de landene som amerikanske myndigheter mener har satt i gang tiltak som tilfredsstiller TVPAs definisjon av minimumsstandard eller minstekrav. I Tier II havner stater der myndighetenes anstrengelser ikke anses for å være gode nok, og som derfor ikke tilfredsstiller kravene satt av amerikanske myndigheter. I tillegg har USA innført en Tier II Watchlist, og de som er på denne listen er under spesiell overvåkning. Verstingene er de som havner i Tier III, og disse statene står i fare for å bli møtt med økonomiske straffetiltak i form av kutt eller fratakelse av ikke-humanitær bistand fra USA eller det Internasjonale pengefondet og Verdensbanken. I tillegg opereres det med en kategori for ”spesielle saker”. Dette er land man ikke har fått tilstrekkelig informasjon om forholden, der landets myndighet ikke anerkjenner problemet eller der situasjonen i landet gjør det umulig å stille myndighetene til ansvar. Irak og Somalia er eksempel på sistnevnte.
På Tier I finner vi i hovedsak vestlige land. 75 land er plassert i Tier II, 32 land er satt på Tier II Watchlist, og 16 land er plassert Tier III-gruppen. De landene som står på Tier II Watchlist risikerer å havne på Tier III om innsatsen ikke tilfredsstiller USAs krav, men det gjelder ikke alle land. For eksempel har India de siste fire årene stått på Tier II Watchlist uten å bli degradert til Tier III. Ifølge amerikanske myndigheter bunner dette i den gode dialogen med indiske myndigheter om menneskehandelproblematikken i hele regionen. Det er i det hele tatt ganske uklart for en stakkars leser hva som gjør at ett land kvalifiserer for Tier I mens et annet land plasseres på Tier II. Det har da også blitt hevdet at rangeringen ikke bare bunner i hvilken grad de ulike landene har satt menneskehandel på den politiske dagsorden, men at det er andre utenrikspolitiske interesser som spiller inn. Georgia har siden 2006 for eksempel ikke bare fått et løft til Tier I-gruppen, men landets sittende regjering fremheves spesielt i 2007- rapporten for sitt imponerende arbeid i kampen mot menneskehandel, selv om de konkrete tiltakene det vises til, ikke skiller seg vesentlig ut fra andre lands arbeid.
USA har ikke plassert seg selv på rangeringslisten, i stedet omtales iverksettelse av nasjonale tiltak i et eget kapittel. I tillegg til TVPA har amerikanske myndigheter blåst liv i Mann Act som ble etablert for å bekjempe ”hvit slavehandel” på slutten av 1800- og begynnelsen 1900-tallet. I hovedsak betyr Mann Act en skjerping av hallikvirksomhet, som nå er definert som en alvorlig føderal forbrytelse som kan gi opp til 99 år fengsel.
Norge – Tier I
Norge er blant de statene som er rangert som Tier I-land. I de to første rapportene fra 2001 og 2002 var ikke Norge tatt med i det hele tatt, muligens fordi temaet ennå ikke hadde fått særlig oppmerksomhet her til lands, og fordi myndighetenes arbeid med å ratifisere FN konvensjonens menneskehandel protokoll ennå ikke var nedfelt i handlingsplaner og lovverk. Men fra 2003 står vi oppført. Ifølge rapporten er Norge mottakerland for en liten, men økende gruppe kvinner og barn som ufrivillige sexarbeidere fra Russland og Baltikum. Det blir opplyst om muligheten for transport av barn fra Balkan til Norge kamuflert som adopsjons- eller asylsaker, der det virkelige formålet er seksuell utnyttelse. Ifølge rapporten tilfredsstiller norske myndigheter fullstendig USAs minimumsstandard, i tillegg til at Norge anerkjenner behovet for å styrke kampen mot menneskehandel. Det vises til at norske myndigheter har definert menneskehandel som moderne slaveri, og at har bevilget 90 millioner kroner (15 millioner dollar) over en treårs periode for å bekjempe fenomenet hjemme og ute. I tillegg beskriver rapporten norsk lovverk, beskyttelses- og samarbeidstiltak norske myndigheter har etablert nasjonalt, og hvilke tiltak Norge har tatt initiativet til eller deltar i regionalt og internasjonalt.
Det er interessant å merke seg at i rapporten defineres utenlandsk prostitusjon i Norge som synonymt med menneskehandel. I 2003 ble det for eksempel oppgitt at Norge var mottakerland for menneskehandel fra Russland og Baltikum, mens året etter er både Thailand og Den dominikanske republikk oppgitt som avsenderland til Norge. Mange av kvinnene som jobber i disse prostitusjonsmiljøene, har som kjent migrert gjennom ekteskap, og de har enten statsborgerskap eller oppholds- og arbeidstillatelse i Norge eller andre land i Norden. Fra år til år legges bevegelser i prostitusjonsmarkedet til grunn for hvilke land Norge mottar ofre for menneskehandel fra, uten at det finnes noe som helst grunnlag for å hevde at alle kvinner som jobber i prostitusjon, befinner seg i en tvangssituasjon som er relatert til grensekryssing og migrasjon. På den andre siden vet vi lite om hvilke forhold arbeidsmigranter fra lavkostnadsland jobber under, likevel formidler 2006-rapporten at norske myndigheter ikke har grunn til å tro at menneskehandel forekommer på andre arenaer enn i prostitusjonsmarkedet.
Det gode mot det onde
Rapportene formidler antatt omfang av menneskehandel, i hvilken grad den enkelte stat anses som mottaker, avsender og/eller transittland for menneskehandel, og hva de enkelte lands myndighet har satt i gang av tiltak for å forebygge og bekjempe problemet. Formålet med den årlige rapporteringen er i følge amerikanske myndigheter å bidra til å skape internasjonal oppmerksomhet om fenomenet og inspirere andre lands myndigheter til å delta i kampen mot menneskehandel. I tillegg skal rapportene fungere som et diplomatisk utenrikspolitisk verktøy. Samtidig sies det innledningsvis i rapporten for 2007 at det endelige målet med TVPA og USAs internasjonale overvåkning er å frigjøre alle som er fanget i tvangsarbeid.
Alle er enige om at handel med mennesker er en krenkelse av individets frihet og rettigheter og må anses som en forbrytelse. Men omfanget av og årsaken til fenomenet, og hva som må gjøres for å bekjempe det, er et omstridt tema. Sexarbeiderorganisasjoner og andre rettighetsorganisasjoner er kritiske til både sammensmeltingen mellom menneskehandel og prostitusjon, og den manglende oppmerksomhet på strukturelle forhold som gjør at migranter er tvunget til å benytte seg av uformelle og ulovlige midler i migrasjonsprosessen. I tillegg er metoder for å bekjempe problemet et tema for konflikt, og slett ikke alle støtter den straffrettslige linjen og mener at migranter må beskyttes gjennom tilkjennelse av rettigheter ikke forbud.
Denne uenigheten problematiseres ikke i rapporten. Tilliten til rapportene som forskningsarbeid svekkes når man vet at den bygger på innsamlet informasjon fra så ulike kilder som amerikanske ambassader, statlige instanser, NGOer, internasjonale organisasjoner, samt enkeltpersoner og organisasjoner som har skrevet direkte til tipreport@state.gov. Det er derfor grunn til å stille spørsmål ved hvordan informasjonen som rapportene bygger på er bearbeidet. Det er heller ikke sikkert de ulike informantene opererer med samme forståelse og definisjon av begrepet ”menneskehandel”.
Som nevnt over er det vanskelig å se hva som danner grunnlag for rangeringen av de ulike landene, og rapportenes iscenesettelse av fenomenet er kanskje viktigere enn opplysningene som formidles. For det er noe med bruken av språk og formidling av USAs kamp for å befri alle verdens treller. Ifølge amerikanske myndigheter utgjør menneskehandel et globalt helseproblem, er drivstoff til internasjonal kriminalitet, og en krenkelse av menneskerettigheter. Det er ikke bare de individuelle ofrene som lider. Fenomenet utgjør også en trussel mot hele det internasjonale samfunnets helse, trygghet og sikkerhet. USA fremstår i egne øyne som landet som med iherdig arbeid har bidratt til å få et mørklagt, skummelt fenomen fram i lyset, og man trekker en linje fra det britiske initiativet til 1800-tallets anti-slavebevegelse fram til USAs bekjempelse av moderne slavehandel i dag. Det er en kamp mellom det gode og det onde.
2007-rapporten refererer for eksempel innledningsvis til en rekke enkelthendelser med personer som har endt opp som offer for menneskehandel eller har ”overlevd” denne skjebnen, mens i et annet kapittel er viet ”heltene”, enkeltpersoner som har gjort en spesiell innsats for å bekjempe ”moderne slaveri”. Rapporten er pyntet med en dedikasjon til 22 år gamle Ko Maung, illegal migrant fra Burma som døde formodentlig på grunn av elendige arbeidsforhold i et av nabolandene. Hvorfor Ko Maung måtte ta seg illegalt over grensen og ta til takke med elendige arbeidsforhold, problematiseres ikke som et politisk problem. Menneskehandel presenteres som et individuelt og ikke et strukturelt, samfunnsmessig problem relatert til globaliseringen av kapitalmarkedet. De egentlige mekanismene drøftes ikke, i stedet zoomer man inn på tragiske enkeltskjebner.
Amerikansk dominans
Det er i og for seg ingen nyhet at USA dominerer i internasjonalt samarbeid, eller at landet benytter internasjonale politiske arenaer til egen politisk vinning. Det er heller ingen nyhet at prostitusjon har sammenheng med diverse andre, problematiske samfunnsmessige forhold. Prostituerte kommer uansett i skuddlinjen, enten som offer eller som folkefiende. Opp gjennom moderne tid har det hersket svært varierende oppfatninger om hvor umoralsk, dramatisk eller skadelig prostitusjon er, og man har forsøkt å forklare fenomenet på høyst ulike måter. Men nettopp fordi prostitusjon også er en sosialt og politisk konstruert kategori, bør oppmerksomheten rettes mot de politiske og ideologiske føringer og interesser som danner grunnlaget for en endring i den politiske tilnærmingen til fenomenet. Når USA trekker veksler på internasjonal politikk mot menneskehandel for å fremme egne moralske standarder og idealer, bør måten de arbeider på, gås nærmere i sømmene.
Samtidig illustrerer rapportene en utvikling der kampen mot menneskehandel er blitt et middel for politisk styring med USA ved roret. For med trussel om økonomiske sanksjoner og krav om at land og organisasjoner som søker finansiering må underlegge seg USAs politikk på feltet, har amerikanske myndigheter sterke kort på hånden. Det sier seg selv at trusselen om økonomiske sanksjoner ikke virker like skremmende på alle land, men samtidig skal man ikke underslå ulike myndigheters markeringsbehov på et område som i løpet av få år har fått enorm politiske status på både nasjonalt og internasjonalt nivå. Spesielt siden kampen mot menneskehandel kobles til et overordnet, men like diffust problem, nemlig krigen mot internasjonal organisert kriminalitet.
”Hjelpeindustriens” betydning for å underbygge USAs politikk på feltet skal heller ikke underslås. Ved å kreve at organisasjoner og tiltak må stille seg bak USAs prostitusjonspolitikk for å få kunne søke finansiering gjennom TVPA, bidrar amerikanske myndigheter til å gjøre enkelte synspunkter aktverdige, mens andre knebles. Dette er noe vi kjenner igjen fra i USAs bistandspolitikk på helseområdet. Som Annika W. Rodriguez viser i artikkelen ”De tre dødeligste syndene” (Albertine 2008), innebærer USAs moralpolitikk en styrking av religiøse organisasjoner, og det er organisasjoner som støtter opp om Bush-administrasjonens grunnsyn, som får finansiering. Dette skjer mens sexarbeiderorganisasjoner beretter om hvordan rammene som er satt for USAID-midler har ført til at andre organisasjoner som jobber med skadereduksjon i forhold til Hiv og andre seksuelt overførbare sykdommer, har valgt å bryte samarbeidet med dem for å sikre fortsatt drift av egen virksomhet.
Ved å koble anti-prostitusjonspolitikk til internasjonal helsepolitikk slik USA har gjort i hiv-arbeidet, og ved å definere menneskehandel som et prostitusjonsproblem for å knytte det an til internasjonal kriminalitetspolitikk, er Bush-administrasjonen i ferd med å redusere komplekse internasjonale forhold til slagordsaker i kampen for en kristenkonservativ seksualmoral. Selv om det ikke er rom for å gå nærmere inn på dette her, er det verdt å nevne paralleller til et beslektet fenomen, nemlig USAs dominans i den internasjonale kampen mot narkotika. Som kjent har USAs nulltoleranselinje med få unntak vært ubestridt, noe som har legitimert både militære aksjoner som for eksempel i Panama, og intervenering i andre lands narkotikapolitikk gjennom utplassering av egnede politistyrker i land i Sør-Amerika og Sørøst-Asia. Spørsmålet er om vi nå ser en utvikling mot at ”menneskehandel” går inn i rollen som ”den gode fiende” – et hendig fenomen som kan brukes til å dekke og underbygge ulike politiske interesser og kontrolltiltak.
Kilder
Rodriguez W, Annika (2008): "De tre dødeligste syndene", Albertine
UN Office on drug and crime “The UN Convention against Transnational Organized Crime and its protocols”
US. Departement of State “Victims of Trafficking and Violence Protection Act of 2000”
US. Departement of State “ Trafficking in persons report”, http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/
